“陜西模式”成功秘訣在于充分依托陜西省地產(chǎn)開發(fā)服務(wù)總公司，讓專業(yè)化企業(yè)引領(lǐng)農(nóng)村土地開發(fā)整治項目工程，創(chuàng)新了融工程設(shè)計、技術(shù)研發(fā)與項目實施為一體的產(chǎn)業(yè)化運作新機制

陜西省連續(xù)9年實現(xiàn)耕地占補平衡，通過土地開發(fā)整理復(fù)墾新增耕地超過70多萬畝，大批廢棄宅基地、鹽堿退化土地、沙漠化土地變成了持續(xù)高效農(nóng)田。

“陜西模式”的成功秘訣在于充分依托陜西省地產(chǎn)開發(fā)服務(wù)總公司，讓專業(yè)化企業(yè)引領(lǐng)農(nóng)村土地開發(fā)整治項目工程，創(chuàng)新了融工程設(shè)計、技術(shù)研發(fā)與項目實施為一體的產(chǎn)業(yè)化運作新機制。陜西省地產(chǎn)開發(fā)服務(wù)總公司是隸屬于陜西省國土資源廳的大型國有企業(yè)，踐行農(nóng)村土地整治20年來，累計整治增地20萬畝，近年每年補充耕地4萬畝～5萬畝，上繳稅金2000萬元～3000萬元，成為省內(nèi)乃至全國土地開發(fā)整治行業(yè)的龍頭企業(yè)。

陜西模式的運行機理是：政府負(fù)責(zé)審查土地開發(fā)整理項目可行性研究報告、規(guī)劃設(shè)計方案、工程投資概預(yù)（決）算，立項審批；企業(yè)建立完善的公司領(lǐng)導(dǎo)制、工程監(jiān)理制、項目責(zé)任制，在土地開發(fā)整理專項規(guī)劃和同級土地開發(fā)整理項目庫的指導(dǎo)下，選擇項目并負(fù)責(zé)項目可行性研究論證、規(guī)劃設(shè)計和項目投資概預(yù)算，在得到土地整理管理機構(gòu)批準(zhǔn)后，負(fù)責(zé)承建土地開發(fā)整理項目，依據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和項目施工圖施工，對項目的工程質(zhì)量、安全、工期以及項目完成后效益的實現(xiàn)負(fù)責(zé)，公司由此獲得土地開發(fā)整理的直接收益和一定比例新增建設(shè)用地指標(biāo)；農(nóng)戶利用其地方化知識為規(guī)劃設(shè)計與工程建設(shè)提供參考，并直接受益于土地開發(fā)整理對生產(chǎn)發(fā)展的促進(jìn)效果。

圍繞支撐和服務(wù)土地開發(fā)整治工程，總公司著力構(gòu)建了咨詢、研究和實踐的三大平臺：一是政策咨詢平臺，聘用具有較強管理才能、戰(zhàn)略眼光、技術(shù)專長的院士、高等院校與科研機構(gòu)一線青年骨干作為咨詢顧問，為理解國家政策、把握戰(zhàn)略方向、指導(dǎo)技術(shù)公關(guān)提供重要決策支撐。二是科學(xué)研究平臺，與高校和科研機構(gòu)建立了密切的產(chǎn)研合作關(guān)系；建成從事鹽堿地、沙荒地等未利用土地的機理以及土地利用、生態(tài)修復(fù)等研究的富平實驗基地；成功申報土地開發(fā)整理工程技術(shù)領(lǐng)域首個掛靠在企業(yè)的博士后流動站。三是工程實踐平臺，公司的專業(yè)人才隊伍集成應(yīng)用調(diào)查技術(shù)、規(guī)劃技術(shù)、施工技術(shù)、信息技術(shù)進(jìn)行工程建設(shè)實踐（并將工程技術(shù)難題則反饋給咨詢和研究平臺），形成技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、配套政策機制，為不同類型區(qū)土地開發(fā)整理與綜合利用提供系統(tǒng)方案。

該模式有效解決了常規(guī)土地開發(fā)整理模式存在的一些共性問題：責(zé)權(quán)利明晰，克服了政府土地管理部門“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員”的問題；“產(chǎn)研零距離”大大加快了技術(shù)集成與研究創(chuàng)新進(jìn)程，有效促進(jìn)了成本節(jié)約型、質(zhì)量提升型技術(shù)進(jìn)步，降低了開發(fā)整理成本、提高了新增耕地質(zhì)量；企業(yè)成為架起政府和農(nóng)戶之間的“橋梁”，滿足了政府“自上而下”低成本實現(xiàn)耕地占補平衡的目標(biāo)，也滿足了農(nóng)民“自下而上”改善生產(chǎn)生活條件的現(xiàn)實需求。

在農(nóng)村土地開發(fā)整治領(lǐng)域，總公司重點組織和實施了長武縣、澄城縣、耀州區(qū)的農(nóng)村廢棄宅基地規(guī)?；喂こ蹋偨Y(jié)形成了一套達(dá)到國際先進(jìn)水平的、針對性強的集成技術(shù)體系、典型工程模式、綜合利用模式以及技術(shù)推廣體系，為陜西省農(nóng)村廢棄宅基地復(fù)墾與整治提供了技術(shù)支撐和理論指導(dǎo)。公司直接利用該項目科研成果改造廢棄宅基地2.17萬畝，凈增耕地1.88萬畝；陜西各地零星或者小規(guī)模通過應(yīng)用該項目成果，整治廢棄宅基地22萬畝，凈增耕地19.2萬畝。同時，還完成了鹵泊灘土地整理工程項目，新增耕地1.02萬畝，探索出“改排為蓄、水地共處、和諧生態(tài)”的鹽堿地治理新模式。項目成果《陜西省鹵泊灘鹽堿地綜合治理的和諧生態(tài)模式研究與實踐》的推廣應(yīng)用有望對陜西省37萬畝鹽堿地的治理開發(fā)帶來革命性影響。

“陜西模式”的啟示及建議

在政府宏觀調(diào)控下，企業(yè)參與式農(nóng)村土地開發(fā)整理產(chǎn)業(yè)化模式有效克服了一些共性難題；建議扶持和培育一批專門從事農(nóng)村土地開發(fā)整理的重點企業(yè)，加快推進(jìn)新時期農(nóng)村土地開發(fā)整理的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程

新時期，我國農(nóng)村土地開發(fā)整理的任務(wù)更加艱巨，復(fù)雜程度增強。陜西省地產(chǎn)開發(fā)服務(wù)總公司通過企業(yè)化運作，構(gòu)建政策咨詢、科學(xué)研究、工程實踐三大平臺，實現(xiàn)勘測、規(guī)劃、設(shè)計、實施、監(jiān)理、技術(shù)研發(fā)一體化，率先實踐了在政府宏觀調(diào)控下，通過市場機制，由企業(yè)運作，政府驗收的企業(yè)參與式農(nóng)村土地開發(fā)整理產(chǎn)業(yè)化模式，有效克服了目前我國土地開發(fā)整理工程建設(shè)過程中存在的一些共性問題和缺陷，取得了顯著的社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益，對于推進(jìn)我國新時期農(nóng)村土地開發(fā)整治具有借鑒意義。從“陜西模式”中總結(jié)經(jīng)驗，筆者對農(nóng)村土地整治工作的開展提出以下政策建議：

——建立健全農(nóng)村土地開發(fā)整治產(chǎn)業(yè)化的長效機制。建立土地開發(fā)整理的企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定制度、項目招投標(biāo)制度、項目檢查驗收制度、耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和異地土地開發(fā)整理實施辦法，設(shè)立項目終身負(fù)責(zé)制，明晰土地開發(fā)整理工程建設(shè)過程中政府、企業(yè)、農(nóng)戶的責(zé)權(quán)利關(guān)系以及利益分配和農(nóng)民權(quán)益保障機制。

——扶持一批專門從事農(nóng)村土地開發(fā)整理的重點企業(yè)。建立土地開發(fā)整理企業(yè)的資質(zhì)認(rèn)定和信用評級體系，每個省市著力發(fā)展3～5個龍頭企業(yè)，重點在技術(shù)研發(fā)、人才培養(yǎng)等方面給予經(jīng)費和項目資助，促進(jìn)企業(yè)間的良性競爭與合作，以增強企業(yè)的競爭力，促進(jìn)農(nóng)村土地開發(fā)整理行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

——加快推進(jìn)新時期農(nóng)村土地開發(fā)整理的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的空心村整治和三北地區(qū)的生態(tài)建設(shè)是新時期土地開發(fā)整理的重點工作，可嘗試將產(chǎn)業(yè)化模式適度嫁接于這兩項區(qū)域重大工程，先試點示范、再科學(xué)推廣。空心村整治綜合性極強，應(yīng)由政府、科研單位、重點企業(yè)合作研究后科學(xué)規(guī)劃、分區(qū)推進(jìn)。

（作者系中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員、博士生導(dǎo)師）

背景鏈接

農(nóng)村土地整治相關(guān)知識

農(nóng)村土地開發(fā)整理是增加耕地面積、提升耕地產(chǎn)能、改善生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的綜合途徑。自1998年《土地管理法》提出開展土地整理以來，國土資源部及省、地、縣各級國土資源部門相繼成立了土地整理專門機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)土地開發(fā)整理規(guī)劃設(shè)計和項目管理以及施工任務(wù)。為規(guī)范和指導(dǎo)我國各級土地開發(fā)整理工作，國土資源部陸續(xù)出臺土地開發(fā)整理的有關(guān)管理辦法和規(guī)定，逐步建立了項目審查、計劃、規(guī)劃設(shè)計與預(yù)算編制評審、檢查驗收、后評價、資金請撥款、預(yù)決算制度和項目審計制度等。

我國土地開發(fā)整理項目立項，要求以縣（市）為單位進(jìn)行申報，由各級土地主管部門負(fù)責(zé)項目可行性研究論證、規(guī)劃設(shè)計和概預(yù)算編寫，項目批準(zhǔn)后主要由各縣（市）負(fù)責(zé)項目實施。項目工程建設(shè)施工隊伍主要包括三類：一是各縣（市）土地管理部門原有的土地開發(fā)單位（屬事業(yè)編制），直接從土地管理部門獲得項目；二是具備工程施工資質(zhì)的建筑工程公司（隊），多是通過邀請招標(biāo)或協(xié)議標(biāo)的方式獲取項目工程的單項工程；三是由項目所在地的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村通過層層簽訂工程協(xié)議，由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民組織施工隊進(jìn)行施工建設(shè)，但一些技術(shù)性強的工程仍由專業(yè)施工隊伍承擔(dān)。目前第二、三種情況占據(jù)主導(dǎo)。

由于土地開發(fā)整理項目工程通常由縣（市）國土資源管理部門自行組織，不僅負(fù)責(zé)可行性研究、規(guī)劃設(shè)計，還直接承擔(dān)工程建設(shè)的監(jiān)督和管理職能，既是行業(yè)管理者，也是具體經(jīng)營者，缺乏相應(yīng)的社會監(jiān)督和約束力管制。因此，國土資源管理部門直接參與項目管理、監(jiān)督和建設(shè)的土地開發(fā)整理模式，尚存在管理效能較差、技術(shù)水平不高、責(zé)任不夠明晰、產(chǎn)業(yè)化程度低等實際問題。